一、篳路藍縷的1993年《股票條例》

1990年12月，國務(wù)院先后在深圳與上海批準設(shè)立兩大證券交易所，中國全國性證券市場改革式拉開帷幕。為了給早期證券市場提供基本制度指引，國務(wù)院于1993年印發(fā)了《股票條例》?！豆善睏l例》是我國證券法治進程的開端，具有開創(chuàng)性的意義。但從法律責任角度來看，該條例的歷史局限性也十分明顯。

從法律責任的類型來看，《股票條例》規(guī)定的法律責任極為單一，僅籠統(tǒng)規(guī)定“違反本條例規(guī)定，給他人造成損失的，應(yīng)當依法承擔民事賠償責任”與“違反本條例規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，其余責任條款均為行政處罰條款。由此可見，當時的立法者們將證券法定位為行政監(jiān)管法，并未將證券民事責任擺在重要的位置。

從法律責任的程度來看，《股票條例》的行政責任條款并沒有針對單位違法行為規(guī)定具體的行政罰款金額，而是將罰款金額決定權(quán)交給了證監(jiān)會與國務(wù)院證券委員會，僅針對個人違法行為設(shè)置了5千至50萬元的罰款區(qū)間。具體單位處罰金額的缺失，不僅不符合法律的準確性與可預(yù)測性要求，也導(dǎo)致監(jiān)管機關(guān)在執(zhí)法時缺乏具體的法律指引。

在法律責任的落實方面，也缺乏健全的機制保障。早期的上市公司經(jīng)過了嚴格的審核，且大部分上市公司都是大型國有企業(yè)，更有各級政府的信用擔保背景，這導(dǎo)致行政執(zhí)法的阻力極大?？紤]到我國證券市場剛剛起步，監(jiān)管機關(guān)也以鼓勵上市為主，處罰為輔，執(zhí)法缺乏剛性，《股票條例》的法律責任條款面臨“落地難”的現(xiàn)實問題。

二、有“民”無實的1998年《證券法》

為了彌補《股票條例》的不足，規(guī)范證券市場的運作，全國人大常委會于1998年12月通過了我國第一部《證券法》，這標志著中國證券法治邁上了新臺階。法律責任方面，1998年《證券法》設(shè)立民事責任條款，明確了行政處罰的具體金額，并單獨規(guī)定了證券監(jiān)管機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，有了很大的進步。但即便如此，1998年《證券法》在法律責任上仍然帶有鮮明的行政色彩，行政責任和民事責任明顯失衡。

1998年《證券法》新增了4條民事責任條款，明確了4種需要向受損主體承擔民事責任的違法行為，分別是短線交易行為、虛假陳述行為、證券公司違背客戶委托的行為以及中介機構(gòu)出具虛假文件的行為。相較于無具體民事責任條款的《股票條例》，這樣的規(guī)定已是難得的進步。然而，1998年《證券法》刪去了《股票條例》中關(guān)于民事責任的原則性規(guī)定，這導(dǎo)致內(nèi)幕交易、操縱市場等違法行為主體無需承擔任何民事責任。這種“掛一漏萬”的規(guī)定是1998年《證券法》在民事責任方面的一個薄弱環(huán)節(jié)，直接導(dǎo)致證券民事責任被限制在極小的范圍之內(nèi)。

從法律責任的程度來看，1998年《證券法》規(guī)定的行政處罰體現(xiàn)出了類型化特征，即針對不同的違法行為分別適用不同的罰款方式。例如內(nèi)幕交易等違法行為的罰款為違法所得的1倍至5倍，而虛假陳述行為的罰款為30萬至60萬元的具體區(qū)間。這樣的制度設(shè)計一直被沿用至今。規(guī)定有具體區(qū)間的罰款金額在1萬至60萬元之間，其中針對直接責任人員的罰款則主要集中在3萬至30萬元之間。這樣的違法成本相較于證券違法行為可能帶來的收益而言并不算高，一直為市場所詬病。

在法律責任的落實方面，當時的行政處罰力度并不高，多為警示作用，而證券民事責任更顯得有名無實。2001年9月，最高院發(fā)布《關(guān)于涉證券民事賠償案件暫不予受理的通知》，指出因法院暫無審理證券民事糾紛的司法條件，故各級法院對證券民事糾紛不予受理，這直接導(dǎo)致部分案件被迫停滯。2002年1月以后，法院僅受理證券虛假陳述糾紛，但必須以證監(jiān)會行政處罰書為前提，且投資者只可以個別起訴，不得集體訴訟。加之僅有4種違法行為需要承擔民事責任，1998年《證券法》的民事責任規(guī)定幾乎成為具文。

三、羽翼漸豐的2005年《證券法》

2005年《證券法》大幅彌補了1998年《證券法》的不足，不僅擴大了證監(jiān)會執(zhí)法權(quán)限，還繼續(xù)增加了證券民事責任的類型。

就法律責任類型而言，2005年《證券法》規(guī)定了10條民事責任條款，并明確了內(nèi)幕交易、操縱市場、欺詐客戶等違法行為將被追究民事責任，這體現(xiàn)了加大對證券違法行為的追究與投資者權(quán)益保護的立法趨勢。此外，2005年《證券法》還實現(xiàn)了對實際控制人和控股股東的責任追究，明確虛假陳述、擅自改變募集資金用途等違法行為中，有過錯的實際控制人與控股股東也要承擔民事責任，改善了1998年《證券法》僅要求董事、監(jiān)事和高級管理人員等個人承擔民事責任的不足。

從法律責任的程度來看，2005年《證券法》的罰款力度并未提高。雖然大部分針對單位違法行為的行政罰款最低為30萬元，但遺憾的是，僅有操縱市場行為的行政罰款上限被提升至300萬元，其余最高罰款金額仍然為60萬元不變。個人違法行為的行政處罰并沒有變化，且以違法所得為計算基礎(chǔ)的行政責任條款依然沿用了5倍違法所得的罰款上限?？梢哉f，在法律責任的程度方面，2005年《證券法》基本停留在原地。

在法律責任落實方面，2005年《證券法》擴大了證監(jiān)會執(zhí)法權(quán)限，允許證監(jiān)會采用臨時限制交易、查詢更多涉案資料等方式強化行政執(zhí)法。2005年以后，證監(jiān)會行政處罰逐漸鋪開，處罰數(shù)量穩(wěn)步上升。相比之下，證券民事責任的落實仍有待加強。雖然最高院允許法院就證券虛假陳述糾紛案件進行立案，后期又從名義上放開了因內(nèi)幕交易、操縱市場、欺詐客戶等引發(fā)的證券民事糾紛，但這都難以對證券民事訴訟起到?jīng)Q定性的推進作用。單獨起訴、不告不理的原則以及高昂的訴訟成本、專業(yè)性技術(shù)要求依然讓大多數(shù)中小投資者望而卻步。

四、嚴刑峻法的2020年新《證券法》

2005年《證券法》雖然在2013、2014年經(jīng)歷了兩次修，但都是小修小補。市場呼吁的注冊制、集團訴訟等制度也都沒能在立法中確立，證券法律責任也沒有獲得根本性的進步。金融市場的開放、注冊制呼聲的提高以及投資者權(quán)益保護的迫切性等客觀情況，都在督促著證券法治建設(shè)的大幅前進。最終，新《證券法》于2019年修訂通過，2020年實施，并在法律責任方面實現(xiàn)了顯著的進步。甚至有人認為，中國證券市場的“嚴刑峻法”時代到來了。

就法律責任的類型而言，首先，新《證券法》直接規(guī)定了40條行政責任條款，19條民事責任條款，分別占比67.8%與32.2%，民事責任條款占比較2005年《證券法》調(diào)高了近15個百分點。其次，在所有責任條款中，個人需要承擔民事責任或行政責任的條款共43條，占比72.8%，可見新《證券法》幾乎做到了追究個人責任全覆蓋的目標，徹底落實了個人責任。最后，新《證券法》還落實了中介機構(gòu)的法律責任，明確中介機構(gòu)“看門人”的角色定位，針對保薦、承銷、評估、合規(guī)經(jīng)營、內(nèi)部控制等違法行為均設(shè)置責任條款。這一點與我國實行注冊制、高度重視信息披露的改革思路是一脈相承的。

從法律責任的程度來看，新《證券法》最大的特征在大幅提高處罰力度。首先，以違法所得為計算基礎(chǔ)的罰款上限從過去的違法所得的5倍，提升至違法所得的10倍。其次，過去規(guī)定有具體罰款金額區(qū)間的單位罰款最高額僅為300萬元，且大部分罰款金額上限僅為60萬元。但新《證券法》中，單位罰款金額上限達到500萬元的情形占據(jù)所有處罰情形的近70%，欺詐發(fā)行的處罰上限達到2000萬元，證券公司挪用客戶資金、虛假陳述等違法行為的處罰上限同樣高達1000萬元。最后，新《證券法》對個人的行政罰款上限同樣大幅提升，其中處罰上限達200萬元的條款超過85%，更有像欺詐發(fā)行這樣達到1000萬元處罰金額的責任條款，遠高于過去30萬元個人罰款限額。對違法行為的重拳出擊，是新《證券法》在行政處罰方面最顯著的進步。值得一提的是，新《證券法》大幅提高了行政罰款金額，甚至高于刑事法律制度針對證券犯罪行為的處罰，形成了行政責任與刑事責任在輕重程度上的倒掛，因此也間接刺激了刑事法律制度的修訂與完善。

就法律責任的落實而言，一方面，新《證券法》在行政執(zhí)法上大幅擴大證監(jiān)會職權(quán)，例如新增證券市場誠信檔案措施、擴大證券市場禁入范圍、擴大證監(jiān)會的調(diào)查取證權(quán)限和豐富調(diào)查取證手段等。同時新《證券法》還通過確立行政和解制度、鼓勵群眾舉報等方式，提高行政執(zhí)法效率。另一方面，證券民事責任的落實方式變得多元化。比如，投資者可以通過個人訴訟、共同訴訟與普通代表人訴訟等傳統(tǒng)訴訟方式維護個人權(quán)益，法院常受理證券類民事糾紛已不存在障礙。投資者通過特別代表人訴訟的方式，由投資者保護機構(gòu)提起民事訴訟；投資者視為默示加入訴訟，除非明確表示拒絕；這改善了中小投資者因經(jīng)濟實力不足、專業(yè)水平有限、訴訟成本高而不愿意起訴的情況。投資者在權(quán)益受損時，可以向投資者保護機構(gòu)申請調(diào)解，對于普通投資者提出調(diào)解請求的，證券公司不得拒絕。在發(fā)行人欺詐發(fā)行、虛假陳述等重大違法事件中，實際控制人、控股股東或相關(guān)證券公司可以選擇與受損投資者達成先行賠付協(xié)議，從而加快對受損投資者的民事賠償。所有這些，都為法律責任從條文走向落實鋪平了道路，大大提高法律責任實現(xiàn)的可能性。

小結(jié)

隨著《股票條例》走到新《證券法》，中國資本市場也走過了整整三十年。我國證券法的法律責任，集中展現(xiàn)了三十年中國資本市場的法治化大趨勢。一是民事責任從無到有，逐漸落實，愈發(fā)受到重視。我國證券民事責任在立法過程中被逐漸確立，所占比重越來越高，對投資者的保護越來越全面。同時，證券民事責任的落實也從過去的法院拒絕受理，到后來的逐漸接納，直到如今形成了多元化的實現(xiàn)方式。二是行政責任從簡到繁，從輕到重。早期的行政責任條款不能涵蓋各種違法行為，且證監(jiān)會執(zhí)法不嚴，處罰較輕。如今的行政責任條款更加完備，證監(jiān)會處罰力度也有了顯著的提高。三是不斷壓實個人與中介機構(gòu)責任，追究個人的民事責任以及直接責任人員、中介機構(gòu)的行政責任，將“板子”打到具體責任人身上，明確中介機構(gòu)的“看門人”角色定位。

總之，法律責任是證券法治的基石，其演變歷程充分彰顯了我國資本市場改革落實違法主體責任、保護投資者權(quán)益的基本理念。新《證券法》的頒布，讓法律責任煥發(fā)了生機和活力，也為未來中國資本市場的市場化和法治化歷程提供了堅強的后盾。